De toekomst van voeding en landbouw

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) is een van de oudste beleidsterreinen van de Europese Unie (EU). De oorspronkelijke doelstellingen ervan – de voorziening van hoogwaardige, veilige en betaalbare voedingsproducten veiligstellen en tegelijk de Europese landbouwers ondersteunen – zijn met succes gehaald. Sinds 1962 heeft het GLB tal van hervormingen ondergaan en dankzij zijn aanpasbaarheid is het nog steeds relevant. De wereld staat niet stil, en ook de uitdagingen waarvoor de landbouwers en de samenleving als geheel staan, komen steeds sneller op ons af. Klimaatverandering, prijsvolatiliteit, politieke en economische onzekerheid, het toenemende belang van de wereldhandel: landbouwers moeten elke dag leren hoe ze in een veranderende omgeving te werk moeten gaan en het is aan de wetgevers om hen door deze veranderingen te loodsen en hun rechtszekerheid en eenvoud op de middellange en lange termijn te bieden.

Het Europees landbouwbeleid heeft de EU doen uitgroeien tot de grootmacht op het gebied van landbouw en levensmiddelen die ze vandaag de dag is: de EU is wereldwijd de grootste exporteur van landbouwproducten en levensmiddelen, en haar culinaire erfgoed, voedingsproducten en de knowhow van haar producenten genieten een ongeëvenaarde reputatie. Maar de EU mag niet op haar lauweren rusten: achter succes kunnen veel individuele moeilijkheden schuilgaan.

Het GLB moet het voortouw nemen in de transitie naar een duurzamere landbouw. Het beleid dient de weerbaarheid van de sector te helpen stimuleren in tijden van crisis, en het inkomen van landbouwers en de levensvatbaarheid van de landbouw te ondersteunen. Het GLB moet volledig tegemoet komen aan digitale innovaties die de dagelijkse werkzaamheden van landbouwers vergemakkelijken, administratieve rompslomp verminderen en de broodnodige generatievernieuwing in de sector kunnen bevorderen. Het GLB moet de Europese plattelandsgebieden versterken – zij vormen de kern van onze Europese tradities en van het familiebedrijfsmodel.

In de vandaag gepubliceerde mededeling worden de contouren geschetst voor het bereiken van deze doelstellingen en het aangaan van de opkomende uitdagingen, met een minder prescriptieve benadering en meer subsidiariteit op het niveau van de lidstaten, om het GLB dichter te brengen bij degenen die voor de praktische uitvoering ervan zorgen.

Hoe kan het herziene beleid worden besproken zonder dat de begroting en het volgende meerjarig financieel kader (MFK) bekend zijn?

Geld is een middel om een doel te bereiken. In de mededeling wordt besproken hoe het GLB meer waar voor zijn geld kan bieden. De tijd is gekomen om na te denken over onze doelstellingen en over de toekomstige architectuur van het beleid. Dit zal het debat sturen zonder vooruit te lopen op het voorstel van de Commissie voor het volgende meerjarig financieel kader (MFK), dat in mei 2018 wordt verwacht.

Waarom wordt in de mededeling niet dieper op bepaalde kwesties ingegaan?

De mededeling wijst op de uitdagingen en kansen die in het verschiet liggen, zet lijnen uit en geeft aan welke paden verder moeten worden verkend. In de komende maanden zijn meer besprekingen en werkzaamheden nodig om dieper in te gaan op de richting die in deze mededeling is aangegeven en bepaalde concepten te verfijnen. Net zoals de mededeling een minder prescriptieve benadering en meer subsidiariteit schetst, wil de Commissie het debat over praktische aangelegenheden met een breed scala van belanghebbenden en medewetgevers blijven voeren.

Wat zijn de volgende stappen?

De komende maanden zullen de besprekingen en werkzaamheden met betrekking tot de concrete doelstellingen, de architectuur en het ontwerp van het toekomstige beleid parallel verlopen aan de werkzaamheden in verband met het volgende MFK. Een en ander zal voornamelijk geschieden in de vorm van een effectbeoordeling in het kader waarvan de verschillende opties zullen worden verkend door de elementen die van belanghebbenden en burgers zijn vergaard (bijvoorbeeld de in 2017 gehouden openbare raadpleging, input in het kader van Refit, de Cork 2.0-conferentie: "The CAP: Have your say") te benutten en de verzameling en verwerking van gegevens op te voeren. Na het verwachte voorstel van de Commissie voor het volgende MFK in mei 2018 worden vóór de zomer van 2018 wetgevingsvoorstellen over het toekomstige GLB verwacht.

Hoe zal het toekomstige GLB eenvoudiger zijn voor landbouwers en overheden in de lidstaten?

Wie wil zijn heggen meten "omdat het moet van Brussel"? Waarom zou een Italiaanse landbouwer met dezelfde milieueisen worden geconfronteerd als een Finse landbouwer, hoewel ze in zeer uiteenlopende omstandigheden landbouw bedrijven?

Het toekomstige GLB zal gemeenschappelijke doelstellingen en een gemeenschappelijke reeks maatregelen ter verwezenlijking van die doelstellingen hebben. Uit deze gemeenschappelijke reeks maatregelen zullen de lidstaten, hetzij op nationaal of op regionaal niveau, hun geprefereerde opties kunnen kiezen om de op EU-niveau gestelde doelen te halen.

De overgang van een "one size fits all"-benadering naar een aanpak op maat houdt in dat de EU-vereisten tot een strikt minimum zullen worden beperkt. De beoordeling van de daadwerkelijke behoeften op het terrein zullen door de lidstaten worden meegedeeld en in een op EU-niveau vastgesteld strategisch plan voor het GLB worden meegenomen. Wij willen een vertrouwenspact met onze plattelandsgebieden en onze landbouwers sluiten.

Door de versterking van de landbouwadviesdiensten voor landbouwers en de volledige implementatie van geospatiale steunaanvragen zullen uiteraard ook de vereenvoudiging van steunaanvragen en de uitvoering van investeringsmaatregelen verder worden ondersteund.

Hoe zal deze nieuwe aanpak in de praktijk werken?

De Unie moet de basisbeleidsparameters bepalen op basis van de doelstellingen van het GLB en daarbij de uit de EU-Verdragen voortvloeiende verplichtingen in acht nemen, maar ook de reeds overeengekomen doelstellingen en streefcijfers inzake bijvoorbeeld milieu, klimaatverandering (COP 21), en een aantal doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling.

Elke lidstaat moet een strategisch plan inzake het GLB opstellen, dat zowel interventiemaatregelen in het kader van pijler I als pijler II omvat. Dit plan zal de GLB-interventies beter afstemmen op de plaatselijke omstandigheden en behoeften om de bijdrage ervan aan de doelstellingen en streefcijfers van de EU te maximaliseren. Tegelijk zullen de lidstaten meer zeggenschap hebben over het ontwerp van het nalevings- en controlekader dat op de begunstigden van toepassing is (met inbegrip van controles en sancties).

Deze strategische plannen zullen niet geïsoleerd worden opgesteld, maar in het kader van een gestructureerd proces, en zullen door de Commissie worden beoordeeld en goedgekeurd. Dit zal de bijdrage van het GLB aan de prioriteiten en doelstellingen van de EU en aan het halen van de klimaat- en energiestreefcijfers van de lidstaten maximaliseren. Het zal ook de meerwaarde van de EU vergroten en een functionerende interne landbouwmarkt vrijwaren.

Terwijl de lidstaten meer verantwoordelijkheid moeten dragen en meer verantwoording moeten afleggen wat betreft de wijze waarop zij de doelstellingen en de overeengekomen streefcijfers halen, zal de nieuwe aanpak een gelijk speelveld blijven waarborgen, met behoud van het gemeenschappelijke karakter en van de twee pijlers van het beleid.

Is dit de eerste stap om het GLB te hernationaliseren?

De meerwaarde van de EU heeft nooit ter discussie gestaan en het GLB blijft een van de meest vooraanstaande beleidsgebieden van de EU. "One size does not fit all" en dus is het pragmatisch om te erkennen dat niet alles en iedereen over één kam kan worden geschoren. Wat zijn de lokale omstandigheden? Wat zijn de concrete omstandigheden van de landbouwers? Het gaat erom te erkennen dat de landbouw, het agronomische productiepotententieel en de ecologische en sociaaleconomische omstandigheden in de hele EU variëren. Het gaat erom onze diversiteit te omarmen in plaats van te proberen één model op te leggen.

Veel van de deelnemers aan de EU-brede openbare raadpleging die online is gehouden van februari tot mei 2017 waren sterk overtuigd van de meerwaarde van het beheren van het landbouwbeleid op Europees niveau omdat dit voor een gelijk speelveld binnen de eengemaakte markt zorgt. Alleen met een gemeenschappelijke Europese benadering kan de landbouw doeltreffender inspelen op gedeelde uitdagingen zoals milieubescherming en klimaatactie. Ook de noodzaak om economische, sociale en territoriale cohesie in de EU te behouden en de behoefte aan een gemeenschappelijk kader voor het delen van beste praktijken kwamen geregeld ter sprake.

Terwijl de specifieke details van de uitvoering van de maatregelen op nationaal/regionaal niveau zullen worden vastgesteld, zal de EU voor een duidelijk omlijnd regelgevings- en begrotingskader zorgen om te waarborgen dat de gemeenschappelijke doelstellingen worden bereikt door middel van gemeenschappelijke instrumenten, overeenkomstig de EU-Verdragen en om de internationale verbintenissen van de EU inzake klimaat en duurzame ontwikkeling na te komen.

Waarom is het GLB relevant voor het milieu?

Landbouw beslaat bijna de helft van het landoppervlak van de EU en is innig verbonden met het milieu. Enerzijds is de landbouw afhankelijk van verscheidene natuurlijke hulpbronnen – i.e. bodem, water, lucht en biodiversiteit – en wordt hij sterk beïnvloed door het klimaat. Anderzijds vormt de landbouw het milieu waarin hij wordt bedreven – niet alleen door het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, maar ook door de creatie en de instandhouding van landschappen die de Europese diversiteit gestalte geven en essentiële habitats voor wilde dieren en planten vormen.

Het GLB speelt een cruciale rol bij het zo veel mogelijk tot wederzijds voordeel doen strekken van de relatie tussen de landbouw en het milieu. Tevens biedt het GLB in bepaalde gevallen ook ondersteuning aan in plattelandsgebieden gevestigde niet-agrarische bedrijven die een impact op het milieu kunnen hebben, bijvoorbeeld in de bosbouwsector en andere delen van de bio-economie.

Het toekomstige GLB moet klimaatslimme landbouw bevorderen en ondersteunen en duurzaamheid centraal stellen in zijn prioriteiten en acties.

Hoe zal het toekomstige GLB landbouwers ondersteunen bij het beschermen van het milieu?

De basis is dat landbouwers die inkomenssteun in het kader van het GLB ontvangen verscheidene milieu- en klimaatvriendelijke praktijken zullen moeten toepassen. De lidstaten zullen de bijzonderheden daarvan bepalen – in het licht van de EU-doelstellingen, maar ook rekening houdend met de nationale, regionale en lokale omstandigheden. Het systeem zal putten uit de sterke punten waarvan het GLB momenteel blijk geeft, maar minder en minder ingewikkelde regels in de EU-wetgeving met zich meebrengen.

Milieuvriendelijke maatregelen die verder gaan dan dit fundamentele niveau van goede praktijken zullen worden ondersteund via regelingen die vrijwillig zijn voor landbouwers – op een relatief basaal niveau, en op een hoger niveau via geavanceerdere regelingen. Opnieuw zullen de lidstaten ervoor verantwoordelijk zijn de regelingen op zodanige wijze te ontwerpen dat de EU-doelstellingen, vertaald naar de nationale, regionale en lokale omstandigheden, worden gehaald.

Het GLB zal sterk de nadruk leggen op het ontsluiten van het potentieel van onderzoek, innovatie, opleiding en het gebruik van advies om de zorg voor het milieu en het klimaat te verbeteren, onder andere door meer hulpbronnenefficiëntie.

Hoe kan voor een gelijk speelveld voor landbouwers worden gezorgd als milieuverbintenissen aan de lidstaten worden overgelaten? Zullen we uiteindelijk bij 28 verschillende stelsels terechtkomen?

De mededeling van vandaag markeert een belangrijke koerswijziging in de uitvoering van het GLB. Met inachtneming van de verbintenis tot subsidiariteit en minder complexiteit zal de toetsing door de Commissie van de nationale/regionale plannen waarborgen dat de gemaakte keuzen niet kennelijk onjuist zijn of ontoereikend zijn om de prestatiedoelstellingen te halen en de basisvereisten van de EU na te leven. De Commissie zal de nationale/ regionale plannen beoordelen en goedkeuren om de bijdrage van het GLB aan de prioriteiten en doelstellingen van de EU en aan het halen van de klimaat- en energiestreefcijfers van de lidstaten te maximaliseren. Dit is belangrijk om ervoor te zorgen dat er in de verschillende lidstaten een gemeenschappelijke benadering gevolgd blijft worden bij de verwezenlijking van de milieu- en klimaatdoelstellingen. Meer ambitie is de enige levensvatbare beleidsoptie in dit opzicht.

De Commissie zal ook haar sleutelrol als hoedster van de Verdragen en als de instelling die eindverantwoordelijk is voor het beheer van de EU-begroting blijven vervullen, en zal, in het kader van de toetsing van de nationale/regionale plannen, nauwlettend blijven onderzoeken hoe overregulering kan worden vermeden.

Blijven de twee pijlers (rechtstreekse betalingen/marktmaatregelen en plattelandsontwikkeling) overeind?

De twee pijlers zijn complementaire aspecten van het GLB, die behouden moeten blijven. Zij structureren het GLB rond twee essentiële brede soorten van interventie. In het kader van de eerste pijler wordt op jaarbasis steun verleend in de vorm van rechtstreekse betalingen en marktmaatregelen ten behoeve van landbouwers, die de basisregels en milieudoelstellingen in acht moeten nemen. De tweede pijler is een meerjarig en flexibel investeringsinstrument, dat meer op de lokale situatie van elke lidstaat is afgestemd, met name om projecten op langere termijn te helpen ondersteunen.

Hoe kunnen we ervoor zorgen dat het GLB eerlijker is en dat kleine en middelgrote landbouwbedrijven de steun krijgen die ze nodig hebben?

In 2015, het eerste jaar van de uitvoering van de laatste GLB-hervorming, ontving 20 % van de landbouwers ongeveer 80 % van de rechtstreekse betalingen. Dit deed in het publieke debat begrijpelijkerwijze vragen rijzen omtrent economische efficiëntie en sociale rechtvaardigheid.

In feite weerspiegelt dit de concentratie van grond en de aard van de steun, die voornamelijk oppervlaktegebonden is. Voorts zijn meer dan de helft van de begunstigden zeer kleine landbouwbedrijven en gaan de meeste betalingen (72 % in 2015) naar middelgrote professionele (familie-)bedrijven (van 5 tot en met 250 ha) die het merendeel van het landbouwareaal van de EU (71 %) beheren en bijgevolg de belangrijkste leveranciers van publieke goederen en milieuvoordelen zijn.

De Commissie wil echter blijven zoeken naar manieren om de rechtstreekse betalingen nog doelgerichter te maken en voor een eerlijke en gerichtere ondersteuning van het inkomen van landbouwers in de hele EU te zorgen, zoals uit de discussienota over de toekomst van de EU-financiën naar voren komt. De volgende niet-exhaustieve lijst van mogelijkheden moet verder worden onderzocht:

• Een verplichte aftopping van de rechtstreekse betalingen, waarbij ter voorkoming van negatieve werkgelegenheidseffecten rekening wordt gehouden met arbeid;
• Er zouden ook degressieve betalingen kunnen worden ingevoerd, om de steun voor grotere bedrijven te reduceren;
• Meer focus op een herverdelingsbetaling om in staat te zijn op een gerichte manier steun te verlenen, bijvoorbeeld aan kleine en middelgrote landbouwbedrijven;
• Waarborgen dat de steun naar echte landbouwers gaat, door de nadruk te leggen op degenen die actief landbouw bedrijven om de kost te verdienen.

Zullen landbouwers in de hele EU gelijk worden behandeld?

Terwijl het GLB waarborgt dat de steun bij echte landbouwers terechtkomt, door de nadruk te leggen op degenen die actief landbouw bedrijven om de kost te verdienen, moet het ook een rol spelen bij de inachtneming van het beginsel van "gelijkheid tussen de leden, groot of klein, oost of west, noord of zuid", waaraan is herinnerd door voorzitter Juncker tijdens zijn toespraak over de Staat van de Unie van 2017.

In dit opzicht moet het de verschillen tussen de lidstaten op het gebied van GLB-steun kleiner maken. De zeer uiteenlopende relatieve kosten van arbeid en grond alsook de verschillende agronomische mogelijkheden in de EU moeten weliswaar worden erkend, maar alle EU-landbouwers worden met soortgelijke uitdagingen geconfronteerd op het gebied van marktvolatiliteit, milieu en klimaat.

Wat is de rol van het GLB bij de bevordering van de welvaart op het platteland?

Het GLB heeft niet alleen betrekking op de landbouwsector, maar helpt ook plaatselijke plattelandseconomieën een boost te geven en de welvaart op het platteland te vergroten. Plattelandsontwikkelingsfondsen kunnen bijvoorbeeld de oprichting van een ambachtsbedrijf ondersteunen. Door de ondersteuning van nieuwe waardeketens op het platteland, zoals schone energie, de opkomende bio-economie, de circulaire economie en ecotoerisme, investeringen in infrastructuur, natuurlijk en menselijk kapitaal, met inbegrip van beroepsopleiding, programma's om nieuwe vaardigheden te ontwikkelen, kwaliteitsonderwijs en connectiviteit, kunnen nieuwe arbeidsmarktkansen en meer groeipotentieel op het platteland ontstaan. Het opkomende concept van "slimme dorpen" zal gemeenschappen helpen problemen in verband met ontoereikende infrastructuur en een gebrek aan werkgelegenheidskansen aan te pakken.

Hoe kan de Commissie de vestiging van jonge landbouwers en generatievernieuwing in de sector aanmoedigen?

Generatievernieuwing moet een prioriteit worden in het nieuwe beleidskader, maar de lidstaten zijn het meest geschikt om de generatievernieuwing te stimuleren door hun bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening, belastingen, erfrecht en territoriale planning uit te oefenen. Het GLB moet de lidstaten flexibiliteit bieden om regelingen op maat te ontwikkelen die de specfieke noden van hun jonge landbouwers weerspiegelen.

De strategische plannen inzake het GLB zouden steun voor de ontwikkeling van vaardigheden, kennis, innovatie, bedrijfsontwikkeling en investeringssteun kunnen omvatten. Het GLB zou ook kunnen helpen dit risico te beperken in de eerste jaren na het opzetten van een landbouwbedrijf door te voorzien in een EU-breed systeem van steun voor de eerste vestiging. Toegang tot financiële instrumenten ter ondersteuning van investeringen in landbouwbedrijven en werkkapitaal moeten worden vereenvoudigd en beter aan de investeringsbehoeften en de hogere risicoprofielen van nieuwkomers worden aangepast. Steun voor de nieuwe generatie landbouwers zou kunnen worden gecombineerd met de passende stimuleringsmaatregelen om de uittreding van de oudere generatie en de overdracht van kennis tussen de generaties te faciliteren alsook om de grondmobiliteit te vergroten en de opvolgingsplanning te vereenvoudigen.

Waarom moet het GLB innovatie ondersteunen? Wat is de achterliggende reden?

Landbouw en onze plattelandsgebieden staan voor een aantal uitdagingen waarvoor nieuwe oplossingen moeten worden gevonden. We hebben beter advies en meer innovatie nodig. Publieke betrokkenheid bij onderzoek en innovatie is noodzakelijk om de kloof te overbruggen tussen plattelandsgebieden waar behoefte aan digitale innovaties en betere connectiviteit bestaat en de aanbieders van nieuwe technologieën.

Sensoren kunnen bijvoorbeeld gezondheidsproblemen bij dieren vroeg opsporen en voorkomen, en de noodzaak van behandeling verminderen. Door realtimetoegang tot informatie over de intensiteit van het zonlicht, de vochtigheid van de bodem, markten, kuddebeheer enz. kunnen landbouwers betere en snellere beslissingen nemen.

Het is zinnig om op EU-niveau samen te werken aan onderzoek en innovatie. Door in verschillende delen van de EU van elkaar te leren, zal meer inzicht ontstaan en zullen innovaties sneller ingang vinden.

Wat voor steun kunnen de landbouwers van het toekomstig GLB verwachten in tijden van volatiliteit en marktcrisis?

Of het nu gaat om sanitaire of fytosanitaire crises, klimaatgerelateerde gebeurtenissen of marktvolatiliteit, landbouwers worden geconfronteerd met grote risico's en inkomensdruk. Zoals is gebleken uit de twee laatste solidariteitspakketten, die elk goed waren voor 500 miljoen euro, zal de Commissie altijd blijven opkomen voor landbouwers, maar de hogere frequentie van de risico's vergt een systematischere benadering.

De landbouwsector heeft een passend kader voor risicobeheer nodig, dat steun op EU-niveau combineert met de nationale tools van de lidstaten en de instrumenten van de particuliere sector.

Verwacht wordt bijvoorbeeld dat de mogelijkheid om een sectorspecifiek inkomensstabiliseringsinstrument op te zetten, met lagere verliesdrempels voor compensatie, een dergelijk instrument zowel voor landbouwers als voor overheidsdiensten aantrekkelijker zal maken. Tegelijk moet een zorgvuldige beoordeling worden verricht om na te gaan welke nieuwe instrumenten of soorten steun moeten worden ingevoerd. In deze context moet samenwerking tussen landbouwers en door de voedselketen heen worden bevorderd, met inbegrip van mutualisatie en geïntegreerde diensten, voor risicodelingsdoeleinden.

Wat houdt het platform op EU-niveau voor risicobeheer in?

De beperkte bekendheid van landbouwers en andere belanghebbenden met de beschikbare instrumenten en hun relatieve gebrek aan ervaring met de toepassing ervan, was de afgelopen jaren een van de belangrijkste belemmeringen voor de toepassing van risicobeheersinstrumenten.

Het platform op EU-niveau inzake risicobeheer wordt een platform voor het delen van kennis en het uitwisselen van beste praktijken ten behoeve van alle betrokken actoren, gaande van landbouwers en publieke autoriteiten tot onderzoekinstellingen en spelers uit de particuliere sector (bijvoorbeeld verzekeringsmaatschappijen).

De Commissie zal, waar passend, optreden als facilitator en zal het platform ontwikkelen op een daartoe bestemde website.

Op het platform zullen deskundigengroepen, werkpanels, seminars en evenementen worden georganiseerd rond specifieke thema's in verband met risicobeheer, bijvoorbeeld verliesberekening aan de hand van indexsystemen. Voorts zal het platform de mogelijkheid bieden om particuliere en publieke intitiatieven inzake risicobeheer op lokaal niveau samen te brengen, en relevante activiteiten op andere beleidsterreinen, zoals aanpassing aan klimaatverandering, landbouwmeteorologie enz., te koppelen.

Waarom moet het GLB investeringen stimuleren en hoe kunnen financiële instrumenten landbouwers ondersteunen?

Een flexibel GLB-investeringsinstrument is essentieel om het concurrentievermogen, innovatie, aanpassing aan en matiging van de klimaatverandering en uiteindelijk de duurzaamheid van de landbouw en het platteland te ondersteunen. Een landbouwbedrijf moderniseren, nieuwe technologieën invoeren en irrigatiesystemen vernieuwen, zijn stuk voor stuk acties met hoge aanvangskosten en vergen substantiële financiële inspanningen waarvan niet kan worden verwacht dat landbouwers ze helemaal alleen doen. De publieke middelen die beschikbaar zijn voor subsidies volstaan niet om aan de groeiende investeringsbehoeften van de sector tegemoet te komen. Volgens ruwe schattingen bedraagt de marktkloof voor de financiering van de landbouw tussen de 1,6 en 4,1 miljard euro voor kortetermijnleningen, en tussen de 5,5 en 14,8 miljard euro voor langetermijnleningen.

Financiële instrumenten, zoals leningen, garanties en eigenvermogensinstrumenten, kunnen de toegang tot financiering vergemakkelijken voor landbouwers (bijvoorbeeld kleine landbouwers, nieuwkomers enz.) of agrofoodproducenten die het moeilijk hebben om de nodige middelen te verkrijgen om een bedrijf op te starten of te ontwikkelen. Door EU-financiering en particuliere financiering samen te brengen, ontstaat een multiplicatoreffect, d.w.z. grotere investeringsvolumes (hefboomeffect).